Глава 6

БЮДЖЕТНІ ПОВНОВАЖЕННЯ УКРАЇНИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

§ 1. Поняття бюджетних повноважень. Зміст інституту бюджетних повноважень

Питання про розмежування повноважень у галузі бюджету між органами держави на її території завжди є актуальними. Незалежність у галузі бюджету — свідчення про самостійність. Не можна уявити собі суверенну державу, яка не має коштів на першочергові потреби, що концентруються в бюджеті, і не може ними розпоряджатися за своїм розсудом.

Конституція України встановила, що бюджетна система держави будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Правовий статус держави, її вищих органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування обов’язково включає в себе право на власну фінансову базу у вигляді бюджету. Це загальне право включає в себе багато бюджетних повноважень (прав і обов’язків). Бюджетні повноваження можуть належати державі в цілому, конкретним представницьким і виконавчим органам, місцевим органам самоврядування, адміністративно-територіальним утворенням.

Бюджетні повноваження України як суверенної держави і місцевих органів самоврядування визначаються перш за все нормами Конституції України. Оскільки Україна як держава реалізує свої бюджетні повноваження через Верховну Раду та Кабінет Міністрів, норми Конституції України, які встановлюють основні повноваження України як держави в галузі Державного бюджету України, деталізуються Регламентом Верховної Ради України та Законом України “Про Кабінет Міністрів України”. Приписи цих нормативних актів є нормами конституційного права. Вони не включаються в бюджетне право як центральну частину фінансового права. Але без них не можна уявити собі обсяг повноважень держави у галузі бюджету, повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів.

Регламент Верховної Ради України має спеціальний розділ 9, присвячений повноваженням Верховної Ради в галузі Державного бюджету. Закон України “Про Кабінет Міністрів України” також регламентує повноваження уряду в галузі Державного бюджету.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” має розділ, в якому регламентується матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування, повноваження місцевих рад та їх органів у галузі місцевих бюджетів.

Бюджетним повноваженням держави, порядку їх реалізації в бюджетному процесі присвячено бюджетне законодавство, норми якого в сукупності і складають бюджетне право — центральну частину фінансового права.

Для повного з’ясування і застосування правових норм, які регламентують бюджетні повноваження держави і

органів самоврядування, їх необхідно об’єднати в один інститут бюджетних повноважень1.

Цей інститут повинен включати норми Конституції, нормативних актів, які регламентують повноваження Верховної Ради, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування, а також цілком бюджетне право як центральну частину фінансового права. Тобто інститут бюджетних повноважень є міжгалузевим правовим інститутом, який включає в себе норми публічних галузей права, які регулюють відносини в галузі бюджетних повноважень. Цей правовий інститут не має права на місце в системі права, він необхідний з точки зору науки і практики для глибокого вивчення цих повноважень і їх ефективної реалізації, оскільки роль бюджету в житті будь-якої держави і кожної адміністративно-територіальної одиниці постійно зростає. Ефективне регулювання відносин в галузі бюджету сприяє мобілізації коштів у централізовані фонди та їх раціональному використанню.

Бюджетні повноваження (як права і обов’язки) на основі конституційних норм розподіляються між представницькими і виконавчими органами різних рівнів.

Україна як суверенна держава, здійснюючи свої повноваження в галузі бюджету, регулює за допомогою права розподіл повноважень між Верховною Радою і місцевими радами вищого рівня, які очолюють певні адміністративно-територіальні одиниці, останні врегульовують бюджетні взаємовідносини з місцевими радами нижчого рівня.

Конституція закріплює за Верховною Радою право затвердження законів, якими вводяться податки, інші доходи на формування доходної частини Державного і місцевих бюджетів.

Розподіл бюджетних повноважень між представницькими і виконавчими органами влади одного рівня (горизонтальні) провадиться в залежності від розподілу компетенції між різними гілками влади нормами Конституції, Закону України “Про місце-

‘ Донедавна інститут бюджетних повноважень у фінансово-правовій літературі мав назву Інституту бюджетних прав. Це походило від назви законів союзного і союзних республік “Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік”, в Україні діяв закон “Про бюджетні права Української РСР і місцевих Рад народних депутатів”. Деякі автори ототожнювали терміни “бюджетне право” (як складова частина фінансового права) і “бюджетні права” (як сукупність повноважень у галузі бюджету), тобто ототожнювалися співзвучні поняття “об’єктивного” і “суб’єктивного” права. Тому ми І називаємо цейінститут “бюджетні повноваження”

ве самоврядування в Україні” та Законом України “Про бюджетну систему України”.

В залежності від виду бюджетних правовідносин, в межах яких реалізуються бюджетні повноваження, вони поділяються на матеріальні і процесуальні.

Таким чином, бюджетні повноваження (права і обов’язки) України та адміністративно-територіальних утворень — це сукупність прав та обов’язків у галузі бюджетної діяльності, що регулюються нормами чинного законодавства і реалізуються відповідними представницькими і виконавчими органами влади.

§ 2. Бюджетні повноваження України

Інтереси забезпечення єдності бюджетної системи і фінансової політики України як суверенної держави вимагають надання широкого кола матеріальних і процесуальних бюджетних повноважень саме Україні.

Згідно з Конституцією України ці повноваження можна об’єднати в такі групи:

  1. повноваження по здійсненню правового регулювання
    в галузі бюджету;
  2. повноваження по встановленню податків і обов’язкових платежів, які надходять на утворення державного і місцевих бюджетів, їх розподіл між державним бюджетом і місцевими бюджетами вищого рівня. Конституція, визначаючи основні напрямки діяльності держави, тим самим визначає і напрями видатків державного бюджету, оскільки витрати опосередкову
    ють здійснення функцій держави;
  3. повноваження по складанню, розгляду, затвердженню, виконанню бюджету та звіту про його виконання.

Україна здійснює бюджетні повноваження в двох напрямах: формує і виконує Державний бюджет і одночасно з цим впливає на процес формування і виконання місцевих бюджетів вищого рівня.

Чинне законодавство регулює відносини при встановленні бюджетної системи України: визначення видів бюджетів, порядку і принципів їх включення в бюджетну систему.

Верховна Рада України виступає як повноважний представник усієї держави, тому повноваження, які надані їй Конституцією України, є виключними, тобто такими, які не можуть бути переданими ніякому іншому органу.

Бюджетні повноваження законодавчого і виконавчих органів державної влади можна поділити на три групи:

  1. права і обов’язки як суб’єктів, які представляють державу в цілому, яка має зведений бюджет України,
  2. права і обов’язки по відношенню до Державного бюджету України,

3) права і обов’язки по відношенню до місцевих бюджетів.Стаття 85 Конституції України відносить до виключних повноважень держави:

а) затвердження Державного бюджету України;

б) внесення змін до Державного бюджету України і контроль за його виконанням;

в) прийняття рішення щодо звіту про його виконання. Стверджувати виключне право Верховної Ради України на затвердження Державного бюджету України, проведення контролю зайого виконанням і прийняття рішення щодо звіту про йоговиконання дає підстави не тільки стаття 85 Конституції, але й
стаття 92 Конституції, яка закріпила, що Державний бюджетУкраїни встановлюється виключно законом. Стаття 96 Конституції встановила, що Державний бюджет України затверджуєтьсяВерховною Радою України щорічно. Стаття 97 Конституції записала, що Кабінет Міністрів України подає до Верховної РадиУкраїни звіт про виконання Державного бюджету. І, нарешті,стаття 98 Конституції встановила, що контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені ВерховноїРади України здійснює Рахункова палата.

До бюджетних прав України належать:

  1. встановлення видів бюджетів, порядку і принципів їхоб’єднання в бюджетній системі України (стаття 92 Конституції України, статті 2, 3 та 4 Закону України “Про бюджетнусистему України”);
  2. визначення видів видатків, які включаються в Державний бюджет України. Стаття 95 Конституції України встановила, що виключно законом про Державний бюджет України визачаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків;
  3. визначення доходних джерел, які надходять у Державний та місцеві бюджети. Це випливає, по-перше, з статті 92Конституції України, яка встановила, що система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами

України, а по-друге, стаття 143 вказує на те, що через органи місцевого самоврядування можуть вводитися місцеві податки і збори відповідно до закону,

4) розподіл доходних джерел між Державним і місцевими бюджетами чинний Закон України “Про бюджетну систему України” в статтях 11, 12, 13, 14 та 15 встановив відповідно перелік джерел Державного, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів, районних, міських (міст обласного підпорядкування), районних в містах, міських (міст районного підпорядкування), селищних та сільських бюджетів.

На наш погляд, це положення Закону України “Про бюджетну систему України” застарілі. Закон було прийнято в 1995 році, а Конституцію України — 28 червня 1996 року, тому Закон “Про бюджетну систему України” треба привести у відповідність з Конституцією України. Стаття 142 Конституції України встановила обов’язок держави брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування і фінансово підтримувати місцеве самоврядування, але не визначати, які доходи включаються в бюджети різних рівнів бюджетної системи;

  1. встановлення загального порядку формування видаткової частини бюджетів різного рівня. Згідно з положенням статті95 Конституції України будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове скерування цих видатківвизначаються виключно законом про Державний бюджет. Цим самим встановлено, що видатки на загальносуспільні потребина всій території України встановлюються на підставі законодавства і це належить до повноважень України в особі Верховної Ради і Кабінету Міністрів;
  2. затвердження єдиної бюджетної класифікації. Чиннубюджетну класифікацію, єдину для всіх видів бюджетів, затвердила Верховна Рада України 12 липня 1996 р.;
  3. встановлення принципів і основ бюджетного процесу длявсіх рівнів бюджетів здійснюється Законом України “Про бюджетну систему України” (розділ IV), але Закон України “Про
    місцеве самоврядування в статті 58 забороняє державним органам втручатися у процес складання, затвердження і виконаннябюджетів місцевого самоврядування;

8) встановлення основ бюджетних повноважень органівмісцевого самоврядування проведено в розділі XI Конституції

України в статтях 142 та 143. Ці положення Конституції розвинені в Законі України “Про місцеве самоврядування” та в Законі України “Про бюджетну систему України”;

9) встановлення системи заходів по збалансуванню бюджетів усіх рівнів на підставі статтей 95 та 142 Конституції України, в яких приписано: Держава прагне до збалансованостібюджету України та бере участь у формуванні доходів бюджетівмісцевого самоврядування і фінансово підтримує його;

  1. складання зведеного (консолідованого) бюджету та звітупро його виконання, що передбачено статтею 2 Закону України “Про бюджетну систему України” (статті 2 та 42);
  2. здійснення методичного керівництва в бюджетній діяльності і контролю за дотриманням бюджетного законодавства.Це повноваження випливає з статті 9 Закону України “Пробюджетну систему України”, де встановлено, що Правила складання і виконання бюджетів, що входять до складу бюджетноїсистеми України, затверджуються в порядку, встановленомуКабінетом Міністрів України, сутність порушень законодавствапро бюджетну систему України і відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему. Ці повноваження належать Україні як державі, на території якої виробляється і здійснюється єдина бюджетно-фінансова політика.

Друга група бюджетних повноважень пов’язана з тим, що головну роль у бюджетній системі України відіграє Державний бюджет, тому в галузі Державного бюджету Україна має повноваження:

  1. на затвердження Державного бюджету у відповідностіз статтею 85 Конституції України;
  2. на одержання закріплених за Державним бюджетом доходів у відповідності з статтею 11 Закону України “Про бюджетну систему України”;
  3. на визначення направлень використання бюджетних асигнувань та їх розмірів за направленнями (стаття 19 Закону України “Про бюджетну систему України” та стаття 95 Конституції України);
  4. на утворення в Державному бюджеті резервного фонду врозмірі до двох відсотків від обсягу видатків Державного бюджету України для фінансування невідкладних витрат (ст. 19Закону України “Про бюджетну систему України”), а такожінших цільових фондів. Наприклад, в Державному бюджеті на997 р. було створено Державний цільовий фонд розвитку промисловості і встановлено порядок його формування — за раху-.нок відрахувань в розмірі одного відсотка обсягів реалізованої продукції (робіт, послуг) підприємств, що належать до сфери управління Міністерства промисловості України, крім підприємств деревообробної та легкої промисловості;
  1. право на утворення в державному бюджеті понад передбачені видатки оборотної касової готівки в розмірі до двохвідсотків загального обсягу видатків бюджету (ст. 19 ЗаконуУкраїни “Про бюджетну систему України”);
  2. право на організацію і здійснення бюджетного процесу(п. 6 статті 116, 95, 96 та 97 Конституції України, розділ IV
    “Основи бюджетного процесу та загальні принципи складанняі розгляду проектів бюджетів та їх затвердження”, Закону України “Про бюджетну систему України”;
  3. право на встановлення граничного розміру дефіциту Державного бюджету та джерел його покриття (ст. 28 Закону України “Про бюджетну систему України”, а також щорічні закони про Державний бюджет) і застосування заходів при йогозростанні в процесі виконання бюджету (ст. 33 Закону України“Про бюджетну систему України”;
  4. на визначення переліку регулюючих джерел в складі доходів Державного бюджету та порядок їх затвердження. Це повноваження передбачено статтями 12, 13, 14, 15, 16 та 17 розілу “Доходи бюджетів”, Закону України “Про бюджетну систему України”;
  5. на уточнення статтей доходів і видатків по Державномубюджету України в процесі його виконання. Стаття 36 ЗаконуУкраїни “Про бюджетну систему України” передбачає можливість внесення змін і доповнень до Закону про Державнийбюджет України в процесі виконання бюджету. Стаття 9.1.9Регламенту Верховної Ради також передбачає таку можливістьза поданням осіб і органів, які мають право законодавчої ініціативи;
  1. на затвердження звіту про виконання Державного бюджету (ст. 85 Конституції України);
  2. на проведення контролю за виконанням Державногобюджету. Стаття 38 Закону України “Про бюджетну системуУкраїни” покладає обов’язок проведення контролю за виконанням Державного бюджету та використанням органами державної виконавчої влади коштів, позабюджетних фондів на

 

Верховну Раду, Конституція України в статті 98 встановлює положення про те, що контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата.

Майже такі повноваження має Російська Федерація щодо федерального бюджету Росії1.

Україна в особі Верховної Ради та органів виконавчої влади наділена повноваженнями і по відношенню до бюджетів органів місцевого самоврядування. На підставі Закону України “Про місцеве самоврядування” держава наділена повноваженнями:

  1. підтримувати фінансово місцеве самоврядування і братиучасть у формуванні місцевих бюджетів;
  2. гарантувати органам місцевого самоврядування доходнубазу, достатню для забезпечення населення послугами на рівнімінімальних соціальних потреб;
  3. затверджувати диференційовані та єдині нормативи відрахувань від регулюючих доходів до обласних, республіканськогоАвтономної Республіки Крим та міських міст Києва та Севас
    тополя бюджетів:
  4. має право вилучати з місцевого бюджету до Державногобюджету частину надлишку у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків
    та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету;

5) визначати розміри дотацій, які передаються в обласні,республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети міст Києва та Севастополя.

Згідно із статтею 138 Конституції України до відання Автономної Республіки Крим належить розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України. В зв’язку з цим бюджетні повноваження України по відношенню до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим такі ж, як і по відношенню вищого рівня органів місцевого самоврядування;

  1. визначати розміри субвенцій і цільових направлень їхвикористання;
  2. здійснювати контроль за законним, доцільним, економним витрачанням коштів та належним їх обліком.

1 Див : Финансовое право. Учебник / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф Н.И. Хи-мичева. - М.: БЕК, 1995.- С. 143-148.

§ 3. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів

Конституція України в статті 140 встановила, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України.

В силу того, що в Україні існує єдина бюджетна система і бюджетні відносини регулюються єдиним бюджетним законодавством, органи місцевого самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення,- мають права і обов’язки, які можна об’єднати в три групи: 1) по відношенню до Державного бюджету України; 2) по відношенню до власного бюджету; 3) по відношенню до бюджету нижчого рівня. До першої групи повноважень можна віднести: — права органів місцевого самоврядування на одержання з Державного бюджету України у повному обсязі фінансування для здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, які на підставі статті 143 Конституції України їм передаються Законами. Держава для здійснення цих повноважень передає органам місцевого самоврядування кошти з Державного бюджету або відносить до місцевого бюджету у встановленому законами порядку окремі загальнодержавні податки і передає їм об’єкти державної власності, а місцеві органи самоврядування сприяють повному і своєчасному надходженню загальнодержавних податків і зборів на своїй території. У випадках неможливості покриття своїх першочергових потреб за рахунок власних та закріплених і регулюючих доходів вони мають право на одержання цільової допомоги у вигляді дотацій, субвенцій і субсидій. За цільове використання цих коштів органи місцевого самоврядування відповідають перед державою на підставі бюджетного законодавства;

за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету. Друга група повноважень включає:

торії, пов’язаних із здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов’язаних з розширеним відтворенням;

Складання і виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації.

Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати місцеві податки і збори відповідно до закону. Це конституційне право місцеві органи самоврядування реалізують у відповідності до Закону України “Про систему оподаткування”. Стаття 15 цього закону встановила види таких податків і зборів і записала, що у відповідності до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законодавством України, крім збору за проїзд автотранспорту, що прямує за кордон по території прикордонних областей, органи місцевого самоврядування встановлюють місцеві податки і збори та порядок їх сплати. Згідно з цими загальнодержавними податковими законами місцеві органи самоврядування можуть вводити або не вводити податки і збори. Однак відмова від введення того чи іншого податку чи збору зменшує надходження в місцевий бюджет і для його збалансування вимагає збільшення допомоги у вигляді коштів, які належать вищестоячим бюджетам у вигляді підвищення відсотків відрахувань від територіальних надхождень загальнодержавних податків і зборів, дотацій тощо. Тому на практиці місцеві органи самоврядування і не відмовляються від введення таких платежів на своїй території. Вони також наділені правом диференціювати ставки податків у межах, встановлених в законах.

Надмірна ініціатива місцевих органів щодо введення своїх, місцевих податків, також не схвалюється. Крім цього, місцеві збори можуть запроваджуватися на засадах добровільного самооподаткування за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання.

Третя група повноважень органів місцевого самоврядування стосується їх діяльності щодо бюджетів нижчого рівня. Вони зводяться до:

 

  1. Ознаки бюджету як основного фінансового плану.
  2. Особливості формування бюджету в сучасних умовах.

Ј ‘^Зведений (консолідований) бюджет і його призначення.

  1. Що таке бюджетний дефіцит і які можливості для йогоскорочення?
  2. Бюджетне право України як складова частина фінансового права.
  3. Особливості бюджетних правовідносин як виду фінансово-правових.
  4. Чим визначається бюджетний устрій?
  5. Бюджетна система України.
  6. Що визначає направлення витрат бюджету держави?
  1. Правове значення поділу бюджету на поточний і бюджет розвитку.
  2. Принципи і порядок розподілу доходів і видатків бюджетів в Україні.
  3. Бюджетне регулювання і його методи.
  4. Поняття інституту бюджетних повноважень.
  5. Бюджетні повноваження України та їх класифікація.
  6. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування та їх класифікація.

Hosted by uCoz
ЗМІСТ Глава 7. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ.